L’erreur du FMI en matière de finance climatique

Par Sara Jane Ahmed, Alicia Bárcena, Daniel Titelman

Le Fonds monétaire international semble déterminé à mettre à mal l’un des meilleurs exemples de coopération mondiale en réponse aux perturbations économiques entraînées par le pandémie de covid-19 et le changement climatique. Il doit absolument changer de cap avant qu’il ne soit trop tard.

L’octroi au mois d’août par le FMI de 650 milliards de dollars en droits de tirage spéciaux (DTS, l’actif de réserve du Fonds) était encouragé de longue date, et a été largement salué. Compte tenu des règles strictes du FMI, il était évident dès le départ que la vaste majorité des DTS reviendrait à des pays qui n’en n’avaient pas besoin. Résultat, les dirigeants du G7 se sont engagés à recanaliser jusqu’à 100 milliards de dollars de leurs attributions en faveur des « pays ayant le plus besoin […] d’un soutien face à la pandémie pour stabiliser leur économie, ainsi que pour opérer une reprise verte mondiale […] en phase avec les objectifs de développement et objectifs climatiques communs ».

Bien que ces démarches soient sans commune mesure avec les 17.000 milliards de dollars dépensés par les pays riches pour soutenir leur économie durant la pandémie, elles n’en demeurent pas moins importantes. Au mois d’octobre, deux mois seulement après l’attribution, le G20 a soutenu un plan consistant pour le FMI et la Banque mondiale à développer et mettre en place un fonds fiduciaire pour la résilience et la viabilité à long terme (Resilience and Sustainability Trust, RST), permettant aux pays riches de canaliser leurs attributions en direction de pays à revenu faible et intermédiaire vulnérables face aux chocs économiques. Le RST pouvant être utilisé pour gérer certains risques liés au changement climatique, il est censé combler un manque flagrant en matière de finance internationale. Le FMI a annoncé qu’une proposition relative au RST serait prête d’ici ses rassemblements du printemps 2022.Cela suffira-t-il ?

Les événements météorologiques extrêmes de type inondations et ouragans peuvent entraîner une instabilité financière dans les pays vulnérables, à mesure qu’ils épuisent les réserves de capitaux et les sources de change. De même, les pays dépendants des exportations d’énergies fossiles sont confrontés à une incertitude budgétaire à mesure que la demande en pétrole et gaz diminue en phase avec les objectifs climatiques. Dans les deux cas, des effets d’entraînement peuvent impacter négativement le commerce. Les pays concernés par ces conditions doivent entreprendre une transformation structurelle de leur économie. De nombreux pays à revenu faible et intermédiaire manquent cependant d’accès aux financements rentables et flexibles dont ils ont besoin.

Un RST bien conçu aboutirait à des critères du FMI plus adaptables pour l’attribution de ressources et l’éligibilité des pays. Malheureusement, cinq failles de conception dans l’approche du FMI sont susceptibles de rendre le futur RST inefficace pour les pays les plus vulnérables face au climat.

La première faille concerne l’éligibilité. Les programmes du FMI établissent des distinctions sur la base du revenu, là où le changement climatique n’en fait aucune. Bien que le G20 ait explicitement appelé à la création d’un RST couvrant les pays à revenu faible et les pays à revenu intermédiaire vulnérables face au climat, le FMI a adopté une interprétation étroite selon laquelle les pays à revenu intermédiaire ne seraient éligibles qu’à condition de ne pas dépasser un certain seuil de revenu. Or, les mesures traditionnelles du revenu constituent un mauvais critère pour la détermination de l’éligibilité. Le FMI doit ajuster son raisonnement aux circonstances réelles, et veiller à ce que l’éligibilité dépende de la vulnérabilité climatique. Il ne devrait pas y avoir de controverse à intégrer aux critères des mesures simples telles que la susceptibilité aux risques climatiques physiques tels que les inondations, sécheresses et ouragans, ou à des facteurs économiques tels que la part des exportations d’énergies fossiles dans le total des recettes en devises.

Intervient deuxièmement un problème dans les modalités et l’accessibilité des fonds. Les pays en voie de développement manquent de la marge budgétaire nécessaire pour mobiliser des ressources domestiques afin d’opérer les changements structurels dont leur économie a besoin. Beaucoup manquent également d’accès à des ressources extérieures selon des modalités raisonnables d’emprunt. Le FMI propose cependant que les utilisateurs du RST soient facturés du taux d’intérêt des DTS (actuellement cinq points de base, et en hausse) plus une marge jusqu’à 100 points de base. Ces taux ne sont pas très différents de ce que le Fonds facture aujourd’hui aux pays à revenu intermédiaire. Les limites d’accès sont plus problématiques, à savoir 100 % du quota, ou moins que l’équivalent DTS d’1 milliard $. Ces directives ne permettraient pas de répondre aux besoins financiers de la quasi-totalité des petits États.

La troisième faille réside dans l’insistance du FMI sur la conditionnalité. Le Fonds considère le RST comme un complément des programmes existants, ce qui est profondément troublant. D’après les propres études du FMI, ses mécanismes existants de prêt sont critiqués pour leurs hauts niveaux de conditionnalité, ainsi que pour leur faible performance sur le plan de la reprise économique et d’autres aspects sociaux. Le RST était censé constituer un instrument nouveau, reconnaissant et canalisant les ressources en direction des pays les plus vulnérables face au changement climatique. Or, ce que le FMI prévoit n’est autre qu’un cours normal des affaires présenté sous une nouvelle forme.

Les pays vulnérables au climat n’ont pas même sollicité le soutien du FMI durant la pandémie, alors que le Fonds connaissait la plus importante mobilisation de ses mécanismes. Le fait de n’y ajouter qu’un complément, au même prix et au même niveau de conditionnalité, aboutira à verrouiller des financements pourtant cruellement nécessaires en matière de résilience climatique.

Quatrième faille, bien que le FMI ne soit actuellement qu’en phase d’élaboration d’une stratégie face au changement climatique, ce serait bien lui qui dirigerait le RST. Les banques de développement multilatérales et régionales sont elles aussi des institutions détentrices de DTS, et jouissent d’une vision et d’un historique de plus longue date en matière de politique climatique. Il est par conséquent nécessaire qu’elles participent à la gouvernance du RST.

Intervient enfin la question de la mise à l’échelle. La directrice générale du FMI, Kristalina Georgieva, a expliqué que le RST serait dans un premier temps financé à hauteur d’environ 30 milliards de dollars, puis développé jusqu’à 50 milliards de dollars. Si l’on ne peut évidemment attendre du RST qu’il se substitue seul aux financements nécessaires pour surmonter l’intensification des effets du changement climatique, l’évaluation des besoins publiée par le Comité permanent des finances de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques parle d’un chiffre de 6 000 milliards de dollars, que d’autres estiment encore bien plus élevé. Lors de la récente Conférence des Nations Unies sur les changements climatiques (COP26), la Première ministre de la Barbade, Mia Amor Mottley, dont le pays compte parmi les plus vulnérables de la planète, a proposé une augmentation annuelle des DTS de 500 milliards de dollars pour une durée de 20 ans, afin de financer la résilience et la durabilité.

Les actionnaires et parties prenantes du FMI doivent repenser l’élaboration du RST. Pour réussir, ce fonds doit inclure tous les pays en voie de développement vulnérables au climat, quel que soit leur niveau de revenu. Il doit apporter un financement peu coûteux, qui ne mette pas à mal la viabilité de la dette des membres, et qui ne soit pas lié aux programmes préexistants du FMI, caractérisés par d’onéreuses conditionnalités. Il doit être régi par les acteurs clés des institutions de financement du développement. Enfin, il doit pouvoir être développé de manière appropriée à plus grande échelle au fil du temps.

Le FMI doit apporter les ajustements nécessaires à sa proposition de RST. À défaut, les pays créanciers devront s’abstenir de le doter en capitaux.

Traduit de l’anglais par Martin Morel

Copyright: Project Syndicate, 2021.


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