Face à la profonde restructuration mondiale du système des transports : Quelle politique pour l’Algérie ?
Par le Pr. Abderrahmane Mebtoul
Le président de la République a, lors du dernier conseil des ministres, dressé un bilan, sans complaisance, de la situation du secteur du transport maritime qui connaît d’importants dysfonctionnements se répercutant, négativement, tant sur l’économie que sur le citoyen.
Il devient urgent d’avoir une vision stratégique qui passe par une coordination étroite entre différents départements ministériels, en associant tous les utilisateurs potentiels. Je me propose d’analyser le livre blanc de la Commission européenne, en matière de transport et les enseignements pour l’Algérie.
Livre blanc de la Commission européenne sur la politique du transport
Ce rapport part, au préalable, de cinq constats. Le premier constat : le retour à la croissance est un facteur structurel et durable de dynamisme de la demande de transports. Deuxième constat : l’accroissement des trafics concerne tous les modes de transport. Les transports se font, essentiellement, par les routes et la mer pour les marchandises, et par l’air pour les voyageurs, celles de la voie d’eau et du chemin de fer étant souvent moins chers. Troisième constat : l’espace des transports apparaît très fragmenté, tandis qu’une part croissante des infrastructures arrive à saturation. Cette fragmentation et cette saturation concernent tous les modes : encombrement du ciel, concentration du trafic maritime, lenteur du fret ferroviaire. Quatrième constat : les politiques nationales des Etats en matière de transports restent peu coordonnées. Cinquième constat : l’intervention de l’Etat dans ce secteur est importante du fait que la rentabilité est, à moyen et long termes, surtout pour les investissements ferroviaires et supposant des infrastructures appropriées, le financement des réseaux reposant quasi exclusivement sur les ressources budgétaires. Or, la réglementation des transports est, depuis longtemps, d’origine internationale. Ces règles mondiales ont pour objectif essentiel de faciliter les échanges et le commerce et tiennent, insuffisamment, compte des impératifs de protection de l’environnement et de sécurité des approvisionnements. Depuis plusieurs années, cela a conduit certains pays, comme les Etats-Unis, à mettre en œuvre des réglementations régionalisées des transports, en particulier dans le domaine maritime ou aérien, en vue de promouvoir la défense d’intérêts spécifiques. L’Union européenne leur a emboîté le pas pour se protéger des catastrophes maritimes ou s’affranchir de règles inadaptées, comme en matière de lutte contre le bruit des avions ou l’indemnisation des passagers en cas d’accident. Aujourd’hui, avec l’extension de la politique des transports et du réseau transeuropéen, à l’échelle d’un continent, la Commission européenne propose de repenser son rôle sur la scène internationale si elle veut maîtriser leur développement, de façon durable, et parer aux problèmes de congestion et de pollution. La Commission entend proposer de renforcer la place de la Communauté au sein des organisations internationales comme l’Organisation maritime internationale, l’Organisation de l’aviation civile internationale ou la Commission du Danube pour garantir, au niveau mondial, les intérêts de l’Europe. Pour étayer l’ensemble des propositions qu’elle veut mettre en œuvre son livre blanc définit trois axes d’orientations.
1. Première orientation: la libéralisation, la sécurité et la clarification des priorités. Jusqu’à présent, pour la Commission, la politique des transports de la Communauté européenne a été, essentiellement, réglementaire, avec une priorité donnée à la libéralisation, la libéralisation restant difficile dans le transport ferroviaire. En ce qui concerne, par exemple, l’expérience européenne, la directive européenne prévoit un accès aux réseaux nationaux limité aux regroupements internationaux d’opérateurs, ou à des «corridors de fret » bien définis. En pratique, le chemin de fer reste l’apanage de compagnies nationales, en situation de monopole. Parallèlement à son action de libéralisation et d’harmonisation, doit être définie une politique de sécurité, dans les transports, la coordination de transport restant, plus que jamais, une nécessité. Cette orientation s’est exprimée dans deux directions: d’une part; un encouragement à l’inter-modalité en général, c’est-à-dire principalement entre le chemin de fer et la route ; d’autre part, une incitation au transport maritime, afin de décongestionner les axes terrestres.
2. Deuxième orientation: l’assainissement du transport routier et l’introduction des nouvelles technologies. Malgré sa domination commerciale écrasante par rapport aux autres modes de transport terrestres, la situation du secteur du transport routier reste fragile, comme sont venus le rappeler, récemment, les mouvements de protestation des routiers français, belges, néerlandais, britanniques et allemands. Par ailleurs, le développement des systèmes de transport intelligents devrait être rapide et durable au cours de la décennie à venir : surveillance de l’infrastructure, gestion et contrôle du trafic, information, avant et pendant, le voyage, navigation et guidage, conduite automatique, gestion de fret et de flottes, billetterie et péage électronique, etc. L’enjeu essentiel est de faire converger les processus de programmation financière de telle sorte que les systèmes de transport intelligents puissent être mis en place de manière synchronisée.
3. Troisième orientation : une tarification appropriée
Il s’agit d’abord d’harmoniser et de compléter l’outil statistique afin, notamment, d’analyser les trafics et de calculer les coûts. Par ailleurs, au niveau international, l’on s’oriente, de plus en plus, concernant la tarification, en sollicitant l’utilisateur plutôt que le contribuable, par une tarification au «coût marginal social ». Cette tarification intégrerait, notamment, dans les prix des transports, les préoccupations environnementales. Mais aucune méthodologie commune n’a, encore, été arrêtée pour intégrer les aspects environnementaux dans les coûts des transports.
Quelle politique de transport pour l’Algérie ?
L’Algérie a mis en place un important programme de soutien à la croissance dont une partie importante pour le développement d’infrastructures de base, à savoir : les Transports, les Travaux publics et les Ressources en eau (barrages et transferts). Ces projets constituent des enjeux pour la dynamisation de l’économie algérienne, impliquant différents opérateurs (ingénieries, constructeurs, opérateurs). La politique s’inscrit dans le cadre de la réforme globale et notamment de la libéralisation du secteur Transports qui vise à séparer l’activité de régulation de celle des services commerciaux dans le transport routier, urbain, ferroviaire et l’activité portuaire. La dynamisation du transport, sous toutes ses formes, a un impact sur le développement local et l’attractivité des territoires comme l’important axe routier Est-Ouest. Quel sera le tarif du péage et surtout son impact économique et social d’une façon précise et datée et le coût de l’entretien?
Pour le transport aérien, certes le réseau est relativement développé, les grandes villes étant desservies, quotidiennement, par la compagnie nationale, ainsi que les dessertes internationales, mais s’impose une profonde restructuration pour améliorer l’efficience de la compagnie Air Algérie qui croule sous le poids des dettes avec un niveau de services, relativement, médiocre,. Quant aux liaisons maritimes, elles sont assurées par la Compagnie nationale algérienne notamment Algérie Ferries). Depuis l’étranger les départs sont assurés à partir des ports d’Alicante, d’Alméria, Barcelone, Marseille, Sète avec comme ports d’arrivées, Alger, Oran Ghazaouet, Béjaïa, Skikda . Malgré ses efforts, l’Algérie n’arrive pas à émerger comme une nation maritime et elle risque de perdre ses acquis parce que le transport maritime devient, de plus en plus, inaccessible pour un pays du tiers monde. Actuellement, le pavillon algérien ne couvre que 11% des échanges commerciaux. La dépendance de l’Algérie à l’égard des armateurs étrangers paraît évidente, rendant urgent l’amendement du Code maritime, afin d’ouvrir cette activité à des opérateurs privés très intéressés par le secteur maritime. Le grand problème qui se pose, actuellement, est que les ports algériens représentent le domaine public mais agissent, en même temps, comme entités commerciales. Pour les réseaux ferroviaires, l’Etat a décidé de consacrer d’importants montants financiers au secteur ferroviaire, aux métros, tramways ainsi que la réhabilitation des anciennes lignes. La SNTF devrait procéder au doublement et à l’électrification de certaines voies. Dans ce cadre, il serait souhaitable que le gouvernement réalise, graduellement, la séparation des fonctions de réalisation et de développement du réseau ferroviaire, tout en appuyant le recours à la concession et au partenariat étranger, pour améliorer la gestion
Transport terrestre : moyen le plus usuel
En ce qui concerne les réseaux de transport terrestre, il est possible de se rendre, en Algérie, par voiture depuis la Tunisie, la Libye, la Mauritanie pour ce pays étant prévu le projet de réalisation d’une route reliant Tindouf Algérie à Zouerate Mauritanie, sur une longueur de 775 km, ) le Mali, le Niger et le Nigeria à travers la route transsaharienne dont j’ai été officier d’administration entre 1971/1972 pour l’ axe Ghardaïa /El Goléa/ In Salah . La frontière terrestre entre le Maroc et l’Algérie est fermée, il est donc impossible de la franchir en voiture (la seule solution est de prendre l’avion). Durant les années 70 et 80, et pour les grandes villes, bien avant, toutes les villes moyennes ont créé leur opérateur de transport public étatique. Ces opérateurs ont été, pour la plupart, en situation de quasi-monopole sur le marché de transport urbain. Cette période a été marquée par une pénurie relative des moyens de transport. Financièrement, elles étaient soutenues par l’Etat, à travers les collectivités locales. A partir des années 90 et par manque de subventions, les entreprises de transports urbains connaissaient, de plus en plus, des problèmes financiers. Avec le développement des transports informels qui est une réponse, aussi, aux dysfonctionnements du système de transport public. Aujourd’hui, le transport par taxi clandestin est une activité tout à fait banalisée dans la plupart des villes algériennes. Leurs stations, improvisées, sont partout dans les différents quartiers des villes. Cette activité s’est développée et a explosé ces dernières années. La crise économique y est pour beaucoup, certes, mais il y a, toutefois, lieu de rajouter d’autres considérations. En premier lieu, l’insuffisance de contrôle et de sanction. Ensuite, la possession du capital (la voiture) ne constitue pas véritablement en soi une barrière à l’entrée du marché, les clandestins offrant un transport à la demande, relativement meilleur marché, de jour comme de nuit. En fait, le transport terrestre est l’un des moyens de transport le plus usuel en Algérie. Que ce soit pour les voyageurs ou pour les marchandises, la routeaccapare pas moins de 85% du transport quotidiennement. Le transport doit être regroupé dans des entreprises non artisanales par la création d’entreprises de grandes envergures dans le transport terrestre. En 1988, il y avait 90% d’entreprises étatiques et 10% de privés. Actuellement, c’est le contraire mais avec une atomisation influant sur la rentabilité globale comme en témoigne les faillités et le non remboursement de crédits de transporteurs individuels dans le cadre de l’ ex-ANSEJ.
Transport et énergie
Chaque mode de transport a des incidences sur la nature de l’énergie utilisée avec des impacts sur l’environnement. La consommation du gasoil, du fait des prix bas de ce carburant, a explosé ces dernières années. Une telle politique atteint ses limites. Aussi, une maîtrise de la demande de gasoil comme carburant, renvoie à la politique de transport tant pour les voyageurs que pour les marchandises, en encourageant les transports en commun, plus économes en énergie, ainsi que le transport par rail, dont il faut développer l’électrification. L’utilisation des transports en commun devrait être encouragée par l’Etat, aussi bien par un soutien direct à l’investissement dans cette activité, qu’au niveau d’une nouvelle politique tarifaire, en direction des usagers. En effet, une maîtrise de la consommation de carburants, nécessite, au-delà des options suggérées concernant les modes de transport, une politique des prix appropriée, en direction des autres usagers de la route. La gestion de la demande renvoie, en dernier ressort, à la question fondamentale de savoir quelle politique de prix des carburants adopter pour un pays comme l’Algérie? Car, toute politique des prix, pour s’inscrire dans la durée, doit permettre de couvrir l’ensemble des coûts directs et indirects, qui doivent être internalisés dans le prix des carburants sous forme de taxes, dont les recettes iront couvrir les dépenses d’infrastructures routières, et de protection de la santé des citoyens. Aussi une nouvelle politique s’impose, articulée essentiellement, autour de deux axes: d’une part, une diversification de l’offre par l’encouragement à l’utilisation de carburants alternatifs, comme les GPL, et les énergies renouvelables, d’autre part une maîtrise de la demande, dans le cadre d’une politique de développement durable, par l’internalisation dans le prix de l’ensemble des coûts induits par l’utilisation des carburants, dont le gasoil, fortement polluant. Il y a donc urgence de penser à un nouveau modèle de consommation énergétique. L’Énergie étant au cœur de la sécurité nationale, selon les prévisions tenant compte de la forte consommation intérieure et des exportations, l’objectif est un nouveau MIX énergétique. Il existe quatre solutions dont les trois premières sont intimement liées, pour rationaliser les carburants liés à un système d’information performant, au temps réel, mais qui s’applique à tous les produits subventionnés. Premièrement aligner les prix sur ceux du marché libre mais parallèlement augmenter les salaires, supposant une nouvelle politique salariale, fonction à la fois de la production/productivité , de la structuration du revenu national par couches sociales et d’une péréquation intra-régionale pour un espace équilibré et solidaire afin qu’à terme existe un système de prix relatif équilibré qui n’induit pas un processus inflationniste. Deuxièmement, aligner le taux de change officiel sur celui du marché parallèle afin d’atténuer les fuites hors des frontières, passant par la dévaluation du dinar officiel supposant des mécanismes de contre-chocs pour atténuer l’inflation importée et la fuite des capitaux . Troisièmement définir une nouvelle politique axée sur un mix énergétique, conditionnée par une politique de régulation globale afin d’inciter les consommateurs à utiliser l’énergie la plus abondante dans le pays ( GNW- GPc ), une tarification appropriée permettant l’efficacité énergétique passant, notamment, par une nouvelle politique de l’habitat et une nouvelle culture des consommateurs. Quatrièmement comme cela se passe dans les sociétés en guerre et cela ne peut qu’être une solution transitoire, faute de mécanismes de régulation macro-économiques et macro- sociales, instaurer des bons par utilisateurs et régions mais sil faut un système d’information performant, sinon il y a un risque d’un développement important de la sphère informelle. Tout cela renvoie à une politique cohérente des transports qui est essentielle à la compétitivité économique, mais aussi aux échanges commerciaux, économiques et culturels, contribuant, également à rapprocher les citoyens ; les uns des autres.
Impact des dépenses d’investissement
Comme cela a été mis en relief en conseil des ministres, devant situer les responsabilités, au-delà des données statistiques qui peuvent être trompeuses, il faut replacer la faiblesse des impacts des transports et des infrastructures qui lui sont liées, à la mauvaise performance des dépenses d’investissement, en Algérie, étroitement liée aux carences en matière de gestion des dépenses publiques. Les déficiences observées dans son processus budgétaire et les goulets d’étranglement institutionnels ont systématiquement entraîné une mauvaise exécution des programmes d’investissement. Toutes ces insuffisances aboutissent à une mauvaise programmation, à la surestimation des dépenses et à de longs retards dans l’exécution des projets. De nombreuses décisions de projet ne sont pas fondées sur des analyses socio-économiques. Ni les ministères d’exécution, ni le ministère des Finances n’ont, suffisamment, de capacités techniques pour superviser la qualité de ces études, se bornant au contrôle financier effectué par le ministère des Finances, le suivi technique (ou physique) exercé par les entités d’exécution étant inconnu ou au mieux insuffisant. Les résultats des projets et programmes ne font pas l’objet d’un suivi régulier. Il n’existe aucune évaluation, à posteriori, permettant de comparer ce qui était prévu avec ce qui a été réalisé et encore moins de comparer le coût-avantage ou l’efficacité avec la situation réelle. Il est évident que les enjeux institutionnels et de gouvernance contribuent, aussi, largement à limiter la réussite, en particulier dans les domaines du transport. Précisément dans le domaine des transports, les objectifs sont de moderniser et développer les services et systèmes de transport et d’améliorer l’intégration des modes de transport. Les objectifs de développement du projet sont de : (a) établir un cadre politique et institutionnel qui facilitera la participation privée dans l’infrastructure (PPI) ; (b) démontrer la viabilité de l’intégration des concessions dans les transports, à l’aide du lancement réussi du dispositifs BOT (Build-Operate-Transfer) ; (c) renforcer la capacité du gouvernement algérien à gérer et réguler le secteur des Transports et (d) réhabiliter les chemins de fer pour qu’ils contribuent mieux au coût efficacité du transport des personnes et du fret aux niveaux national, maghrébin et même africain supposant une volonté politique commune d’intégration. Concernant le transport, d’une manière générale, il faut tenir compte, certes, de la rentabilité sociale mais, également, des rentabilités réelles. De ce point de vue, le transport routier possède l’avantage de pouvoir autofinancer ses infrastructures par les péages ou les recettes fiscales induites. A l’inverse, les infrastructures ferroviaires ou portuaires nécessitent un apport extérieur massif en contributions publiques.
Contrôler et définir les coûts
En fin de compte, les enjeux futurs en matière de transport sont les suivants: réduire les circuits de distribution entre production et consommation; responsabiliser en faisant payer à chaque mode de transport son juste prix, en y intégrant les coûts externes qu’il induit dont le principe «pollueur/payeur», au travers d’une «pollutaxe»; sécuriser par des définitions de politiques sociales et environnementales pour protéger les travailleurs du transport – notamment routier et maritime – ainsi que les espaces naturels qu’ils traversent et enfin démocratiser par l’institutionnalisation du contrôle de la politique des transports, incluant la participation de la société civile. Il serait intéressant, pour l’Algérie, de réaliser une étude sur le coût supporté par l’Etat, notamment, en matière de coût de la santé, du fait d’un mode de transport qui favorise la pollution sans compter les impacts négatifs sur l’environnement, et le coût des accidents de voitures. D’une manière générale, je note avec satisfaction, en ce mois de novembre 2022, que les autorités du pays reprennent les actions préconisées de l’audit réalisée sous ma direction, assisté des principaux dirigeants et cadres supérieurs de Sonatrach, d’experts indépendants et du bureau d’Etudes de renommée mondiale américain ‘Ernest Young’ réalisé entre 2006 / 2007 intitulé: « Une nouvelle politique de carburants, en Algérie dans un environnement concurrentiel » Ayant été auditionnée par la Commission économique de l’Assemblée nationale populaire APN, en tant que directeur d’études de cetaudit, j’avais attiré l’attention du gouvernement et des députés sur le gaspillage croissant de cette énergie et l’urgence d’une nouvelle politique de carburants axée sur le GPLc, le GNW ( camions bus- tracteurs) et l’utilisation du BUPRO qui ne nécessite pas la séparation du propage et du butane pour approvisionner certains utilisateurs ( boulangeries-industries par exemple) et les zones déshéritées, dans les Hauts Plateaux et le Sud. L’histoire nous a donné raison. Aujourd’hui, les signes de congestion, les nuisances environnementales et les accidents qui l’accompagnent s’aggravent, chaque jour, davantage et pénalisent autant les usagers que l’économie algérienne. Il est temps, en Algérie, de fixer à la politique des transports de nouvelles ambitions car génératrice de croissance et de création d’emplois.
En conclusion, la politique de tarification est au cœur-même de la politique des transports. Face à la concurrence internationale, mais également aux besoins internes ( économie et citoyens) , qui devrait connaître de profonds bouleversements technologiques, renvoyant toujours à l’économie de la connaissance, cœur de tout processus de développement, et cela s’applique à l’ensemble du transport terrestre, (camions, tracteurs, voitures de tourisme- trains) , transport aérien et maritime , dans la diversité de ses gammes, pour sa pérennité, doit tenir compte de sa rentabilité économique évitant des unités de prestige qui fermeront, à terme, aussitôt les subventions abandonnées. Devant voir une action coordonnée, tant en amont qu’en aval, toute politique des transports pour sa réussite passe nécessairement par une coordination interministérielle et des actions complémentaires dans d’autres domaines: politique budgétaire, politique industrielle, d’aménagement du territoire ou encore politique sociale.
