L’ancien défi de la dette souveraine

parJosé Antonio Ocampo

Pour aider les pays les plus pauvres menacés de surendettement, les décideurs internationaux doivent promouvoir une participation beaucoup plus grande des créanciers privés au reprofilage et à la restructuration de la dette. Ils devraient également fournir un soutien financier supplémentaire permettant à ces pays de continuer à investir dans le développement durable.

L’un des nombreux héritages complexes de la pandémie de Covid-19 sera un niveau élevé de dette publique dans la plupart des pays. Cela reflète l’augmentation des dépenses des gouvernements pour faire face à la crise, ainsi que l’effondrement des recettes fiscales avec l’implosion des économies en 2020. En conséquence, de nombreux pays à revenu faible et intermédiaire risquent de se retrouver avec des dettes souveraines.

Bien que de nombreux pays développés soient lourdement endettés, leurs taux d’intérêt sont bas par rapport aux normes historiques – et négatifs en termes réels. Les pays en développement, malgré une augmentation moins forte de leurs dépenses publiques pendant la crise du covid-19, doivent payer des taux d’intérêt plus élevés sur leur dette souveraine. Ces taux, et les écarts de risque que paient les pays les plus pauvres sur les marchés internationaux des capitaux, pourraient augmenter à mesure que les taux d’intérêt dans les économies avancées – et aux États-Unis en particulier – commenceront à grimper.

Peu de temps avant les réunions annuelles du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale en octobre 2020, la directrice générale du FMI, Kristalina Georgieva, a appelé à des réformes urgentes de l’architecture internationale de la dette. Mais l’action a été assez limitée.

Certes, le G20 a lancé l’Initiative de suspension du service de la dette pour les pays à faible revenu au début de la pandémie, et l’a prolongée et complétée en novembre dernier avec un mécanisme qui permet à ces pays de renégocier leurs dettes au cas par cas. Mais la participation du secteur privé à cette initiative a été limitée et rien de similaire n’a été proposé aux pays à revenu intermédiaire (bien que certains – notamment l’Argentine et l’Équateur – aient pu renégocier leurs dettes sur la base des cadres existants).

« Responding to Risks of COVID Debt Distress », un récent rapport du bureau de la Fondation Friedrich Ebert à New York et du Consensus Building Institute, décrit les défis auxquels sont confrontés les pays en développement. Rédigé par un panel (dont moi) composé d’anciens hauts fonctionnaires, d’avocats privés et d’universitaires qui ont étudié les restructurations de la dette souveraine, il contient plusieurs messages clés.

Tous les pays en développement n’ont pas besoin de restructurer leur dette. En fait, l’une des caractéristiques notables de la crise actuelle a été que les flux de capitaux privés vers ces économies sont revenus rapidement – en deux mois environ – après un premier « arrêt soudain » du financement au printemps 2020. Mais à la Brookings Institution, Homi Kharas, membre du panel, prévient que les risques sont élevés. Sur les 120 pays en développement qu’il a analysés, 90 % sont des débiteurs spéculatifs ou à haut risque. Ensemble, ils représentent plus de la moitié du service de la dette due en 2021-2022.

Les décideurs internationaux doivent donc poursuivre deux objectifs qui, comme le souligne le rapport, devraient se renforcer mutuellement. Ils doivent promouvoir une participation pleine, équitable et transparente des créanciers privés au reprofilage et à la restructuration de la dette en cas de besoin. Et ils doivent fournir un soutien financier supplémentaire qui permet aux pays en développement de maintenir leurs investissements dans le développement durable.

Le premier de ces objectifs exige la transparence des dettes souveraines publiques et privées tant pour les créanciers que pour les débiteurs. À court terme, cela implique le partage d’informations détaillées sur la dette souveraine (évidemment avec des dispositions visant à préserver la confidentialité des informations commercialement sensibles). Cela devrait inclure des détails sur les passifs garantis et les dettes des entreprises publiques et des gouvernements infranationaux qui sont soutenus par les gouvernements nationaux.

La solution à long terme consiste à créer un registre de la dette souveraine où des informations détaillées peuvent être partagées entre les débiteurs souverains et leurs créanciers, les informations globales étant rendues publiques. Tout aussi important, les systèmes juridiques nationaux des pays en développement doivent adopter des normes de transparence de la dette, et les pays créanciers ont besoin de règles plus strictes limitant l’applicabilité des contrats de dette aux cas où ces normes sont en place.

En outre, le principe d’un traitement comparable des créanciers dans le cadre des reprofilages et restructurations de dettes doit être respecté. Toutes les parties participant à ces processus – à l’exception des créanciers privilégiés reconnus – devraient s’engager publiquement à adhérer à ce principe, et les institutions financières internationales devraient utiliser les moyens à leur disposition pour s’assurer que les débiteurs souverains et tous les créanciers s’y conforment.

Les régulateurs financiers des pays créanciers peuvent offrir des incitations réglementaires nationales aux institutions financières nationales (les obligataires, en particulier) pour participer à ces processus, et les agences de notation devraient tenir compte des perspectives post-restructuration des débiteurs souverains. Les banques multilatérales de développement (BMD) et les créanciers publics devraient envisager d’accorder des rehaussements de crédit aux créanciers privés dans le contexte de la restructuration, lorsque cela sert l’intérêt public – par exemple, en encourageant la participation des créanciers privés aux échanges de dettes et aux achats d’obligations sociales et vertes .

Les juridictions qui régissent les contrats de dette souveraine devraient envisager d’introduire des mesures pour empêcher l’abus de leur système juridique par des créanciers cherchant à obtenir un recouvrement préférentiel contre les souverains au lieu de participer à des processus de restructuration de bonne foi basés sur un traitement comparable. Cela pourrait aider à éviter la répétition de graves problèmes du type de ceux auxquels l’Argentine a été confrontée devant les tribunaux de New York il y a quelques années.

Pour atteindre le deuxième objectif, les BMD devraient fournir un financement supplémentaire pour aider les pays à faible revenu à maintenir des investissements clés pour le développement durable. Cela signifie que les BMD doivent être suffisamment capitalisées – une question qui était au cœur des objectifs du G20 en 2009 mais absente pendant la crise actuelle. À leur tour, les débiteurs souverains sortant d’un surendettement devraient envisager d’émettre des obligations conditionnelles à l’État (telles que des obligations liées au PIB ou aux prix des matières premières) et développer ou étendre les marchés de capitaux nationaux, avec le soutien des institutions financières internationales.

Enfin, le panel recommande de lancer un dialogue sur la manière d’établir un mécanisme stable de restructuration de la dette souveraine sous les auspices multilatéraux – soit les Nations Unies, soit un mécanisme indépendant de règlement des différends du FMI. Cette question est à l’ordre du jour de l’agenda mondial depuis deux décennies. Des progrès ont été réalisés dans l’amélioration des clauses d’action collective des contrats de dette afin de faciliter d’éventuelles renégociations avec les créanciers privés, mais le monde a un besoin urgent d’un cadre institutionnel spécifique.

Un mécanisme de restructuration de la dette devrait être complété par une réglementation adéquate des flux de capitaux. Cette question est au centre de la Vision institutionnelle du FMI sur les flux de capitaux, qui a été adoptée en 2012 et est actuellement en cours de révision. De même, les agences de notation devraient veiller à ce que leurs évaluations des risques ne soient pas procycliques mais reflètent plutôt la perspective à long terme des débiteurs.

Alors que le monde cherche à planifier une reprise économique après la crise du covid-19 en 2021, ces questions liées à la dette doivent être au cœur du programme de coopération mondiale. Ce rapport doit servir de cadre à l’action internationale.

Copyright: Project Syndicate, 2021. 


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José Antonio Ocampo, ancien ministre des Finances de Colombie et sous-secrétaire général des Nations Unies, est professeur à l’Université de Columbia et président de la Commission indépendante pour la réforme de la fiscalité internationale des entreprises.