Restructuration du secteur public : L’urgence de profondes réformes structurelles
Par Abderrahmane Mebtoul
Professeur des universités, expert international, ex-directeur général des études économiques et ancien haut magistrat-Premier conseiller à la Cour des comptes. Ex-directeur des études au ministère de l’Energie et à la Sonatrach, ancien président du conseil national des privatisations 1996/1999.
Le ministre de l’Industrie a indiqué dimanche lors du forum EL Moudjahid, et je le cite : «si le secteur public est arrivé à cet état, c’est dû au management avec la décision prise en 2018 de créer les fameux groupes industriels. Pour réduire l’impact de cette structuration handicapante pour le management, nous avons mis en place le contrat de performances pour encourager les managers. Nous avons pour objectif de porter la contribution de l’industrie à 10% du PIB à l’horizon 2027. L’erreur concernant les privatisations de certaines entreprises publiques en difficultés, c’est que l’on ne privatise pas un tas de ferraille mais des entreprises rentables ». L’objet de cette présente contribution opérationnelle loin des théories abstraites est de poser les véritables problèmes afin d’éviter les erreurs du passé en fonction de ma modeste expérience ayant eu à superviser la gestion des entreprise publiques , en tant que directeur général des études économiques à la Cour des comptes et haut magistrat de 1980/1983, comme président du conseil national des privatisations de 1996/1999/ et ancien directeur des études au ministère de l’Energie et à la Sonatrach et des institutions nationales et internationales de 2018 à 2024.
L’économie algérienne a connu différentes formes d’organisation des entreprises publiques de 1963 à ce jour. Avant 1965, la forme d’autogestion était privilégiée ; de 1965 à 1980, nous avons eu de grandes sociétés nationales et de 1980 à 1988, il y a eu leur restructuration. Comme conséquence de la crise de 1986 qui vit le cours du pétrole s’effondrer, des réformes timides sont entamées en 1988 : l’État crée 8 fonds de participation, chargés de gérer les portefeuilles de l’Etat. En 1996, l’État crée 11 holdings en plus des 5 régionaux, avec un Conseil national des privatisations ; en 2000, nous assistons à leur fusion en 5 méga holdings et la suppression du Conseil national des privatisations ; en 2001, nouvelle organisation : on crée 28 Sociétés de gestion des participations de l’État (SGP), en plus des grandes entreprises considérées comme stratégiques ; en 2004, ces SGP sont regroupées en 11 et 4 régionaux. En 2007, une nouvelle organisation est à nouveau proposée par le ministère de l’Industrie et de la Promotion des investissements, articulée autour de quatre grands segments : des sociétés de développement économique qui relèvent de la gestion exclusive de l’État gestionnaire ; des sociétés de promotion et de développement en favorisant le partenariat avec le secteur privé international et national ; des sociétés de participation de l’État appelées à être privatisées à terme et, enfin, une société chargée de la liquidation des entreprises structurellement déficitaires. Cependant, en 2008, cette proposition d’organisation est abandonnée et est émise en 2009 l’idée de groupes industriels. Et entre 2019/2024 on semble revenir aux tutelles ministérielles alors que la fonction d’un ministre ou d’un Wali n’est pas d’être gestionnaire mais de régulateur laissant l’initiative aux seuls managers avec un contrat de performance daté , où la dominance de la démarche administrative et bureaucratique , la dynamique rentière bloquant tout transfert de technologique et managérial devant faire place à la démarche opérationnelle économique et c’est ce que je propose depuis de longues années aux différents gouvernements, idées reprises récemment par le Ministre de l’Industrie . Car ces changements périodiques d’organisation démobilisant les cadres du secteur économique public, et même les investisseurs locaux et étrangers. Par ailleurs , il y a lieu de ne pas confondre privatisation partielle ou totale, la démonopolisation et le partenariat public-privé. Or, chaque opération répond à des actions spécifiques. La privatisation est une cession d’actifs soit par appel avis d’offres ou via la bourse avec un rôle stratégique de l’Etat régulateur, des privatisations pouvant existant sans transfert de propriété. Dans le cadre d’un PPP, l’Etat verse une somme au secteur privé en contrepartie de l’offre de service et de la prise en charge éventuelle de la construction et de la gestion des infrastructures, l’Etat gardant la main, le contrat de gestion étant temporaire avec le secteur privé. En encourageant le développement du secteur privé dans la transition vers l’économie de marché, certains pays de l’ex-bloc communiste n’ont pas privatisé mais encouragé la démonopolisation dans l’affectation des ressources financières à de nouveaux investisseurs privés. L’enseignement majeur pour la privatisation , que l’on peut tirer est qu’il n’y a pas de modèle universel. (Abderrahmane Mebtoul 2 volumes 500 pages réformes et privatisation – Office des publications universitaires OPU 1983- reproduit dans Amazon Paris 2018 et le programme de l’Association Nationale de Développement de l’Economie de Marché ADEM en arabe-anglais- français, en 1992) Nous avons la privatisation sans transfert de propriété, pour les grandes entreprises où l’Etat confie au secteur privé national, étranger ou mixte, la gestion de ces entreprises, mais renonce dans l’immédiat à en céder la propriété.. Dans cette hypothèse, l’Etat aura la perspective d’une meilleure gestion en raison de l’engagement financier du gérant et de son intéressement direct aux résultats. Une autre technique sera la location-vente qui permettra au locataire, qui paiera un loyer déterminé, d’acquérir à terme la propriété de l’entreprise, avec un droit de préemption à l’arrivée du terme. La technique du leasing au crédit-bail, sera plus intéressante pour le preneur à bail puisqu’il négocie d’entrée de jeu le prix de l’entreprise avant qu’il ne l’ait valorisée, qu’il aura l’option « in fine » et pourra plus facilement obtenir des crédits bancaires pour la réhabilitation et le développement de l’entreprise. Tous ces contrats pourront être modulés selon l’objet de l’entreprise, car l’opération ne pourra être conçue de la même manière pour la reprise d’un établissement financier, d’une entreprise industrielle ou commerciale. Dans tous les cas où il s’agira d’entreprises à activités multiples, les possibilités de restructuration par cession ou vente partielle d’actifs devront être prévus, ainsi que la négociation de ces contrats. Cela supposera nécessairement une clause de renégociation et une institution de type arbitral.
Pourquoi les résultats de l’ouverture du capital des entreprises publiques ont -ils été mitigés en Algérie ?
Un rapport officiel du premier ministère repris par l’APS en 2020, montre que durant les trente dernières années l’assainissement des entreprises publiques a coûté au trésor plus de 250 milliards de dollars alors que de 80% sont revenues à la case de départ. Or, l’Algérie a d’excellents managers publics et privés à qui l’on doit de faire confiance pour éviter cet exode massif de cerveaux qui constitue une hémorragie plus grave que la fuite de capitaux, étant urgent de libérer les initiatives créatrices bloquées par le carcan bureaucratique impliquant la dépénalisation de l’acte de gestion qu’il y a lieu de ne pas confondre avec corruption et donc de recourir aux véritables compétences, le savoir et la bonne gouvernance étant le fondement du développement du XXI-me siècle. De l’expérience algérienne, mitigée par le passé, je recense dix raisons essentielles. Premièrement, sur le plan politique, la faiblesse de visions stratégiques notamment , le domaine industriel étant un segment parmi tant d’autres, amplifiée par une bureaucratie étouffante qui produit d’ailleurs la l’extension sphère informelle favorisant la corruption , qui selon le rapport officiel de la Banque d’Algérie ( source officielle APS) a ainsi atteint 60 milliards de dollars à septembre 2023 au cours actuel de 134 dinars un dollar soit environ 33% de la masse monétaire en circulation contre 55 milliards de dollars à septembre 2022. Or ce processus complexe suppose la confiance en les institutions et un consensus social afin d’aplanir les divergences profondes entre les conservateurs rentiers qui ont peur de perdre leurs privilèges et les réformateurs. Il s’agira de montrer grâce à une communication intelligente que les gagnants de demain grâce aux réformes seront plus nombreux que les perdants d’aujourd’hui ce qui permettra de mettre fin aux chevauchements entre différents acteurs qui se télescopent alors que s’impose la cohérence et la visibilité et une nette volonté politique d’une libéralisation maîtrisée assurant la nécessaire cohésion sociale car sans réformes profondes notamment des institutions centrales et locales avec une réelle décentralisation autour de cinq à six grands pôles économiques régionaux et du système financier poumon des réformes dans toutes sa composante – banques, domaine, fiscalité, douane et du système socio- éducatif, nerf de la création de la valeur, il est utopique de prévoir un développement durable durant les prochaines années. Deuxièmement, nous avons assisté à des filialisations non opérantes dont l’objectif était la sauvegarde du pouvoir bureaucratique. Or, c’est le fondement de la réussite tant de l’ouverture partielle ou totale du capital d’une entreprise publique. Troisièmement, le patrimoine est souvent non défini (absence de cadastre actualisé, numérisé) pose la problématique de l’inexistence des titres de propriété fiables sans lesquels aucun transfert de propriété ne peut se réaliser. Il s’agira de revoir les textes juridiques actuels contradictoires, surtout en ce qui concerne le régime de propriété, pouvant entraîner des conflits interminables d’où l’urgence de leur harmonisation par rapport au droit international. Quatrièmement outre des mécanismes pour régler les fluctuations du taux de change qui se répercute sur les comptabilités des entreprises, le dinar algérien étant passé d’environ 4,20 dinars un dollar vers les années 1980 , 71,50 dinars contre un dollar en 2000, et 137/ 134 dinars un dollar entre 2023 et mai 2024, souvent les entreprises publiques ont des comptabilités défectueuses de la majorité des entreprises publiques. La comptabilité analytique et la comptabilité des sociétés pour les grandes entreprises , donnant souvent des bilans consolidés, pour déterminer exactement les centres de coûts par sections est pratiquement inexistante ne répondant pas aux normes internationales, ce qui rend difficile les évaluations d’où l’urgence de la réforme du plan comptable actuel inadapté et la dynamisation de la bourse d’Alger qui doit être relié aux réseaux internationaux. Cinquièmement, nous avons assisté à la non-préparation de l’entreprise à la privatisation, certains cadres et travailleurs ayant appris la nouvelle dans la presse, ce qui a accru les tensions sociales. Or, la transparence est une condition fondamentale de l’adhésion tant de la population que des travailleurs à l’esprit des réformes liées d’ailleurs à une profonde démocratisation de la société. Sixièmement, nous avons la non-clarté pour la reprise des entreprises par les cadres et ouvriers supposant la création d’une banque à risque pour les accompagner sous réserve qu’ils possèdent le savoir-faire technologique, organisationnel et commercial. Septièmement, bon nombre d’entreprises publiques croulent sous le poids des dettes et créances douteuses, les banques publiques étant malades de leurs clients, la majorité des entreprises publiques étant en déficit structurel, endettés, tant pour la partie libellée en dinars qu’en devises. Huitièmement, les délais sont trop longs avec des chevauchements de différents organes institutionnels entre le moment de sélection de l’entreprise, les évaluations, les avis d’appel d’offres, le transfert, par décision au gouvernement et la délivrance du titre final de propriété alors qu’en ce monde, les capitaux mobiles vont s’investir là où les obstacles économiques et politiques sont mineurs, le temps étant de l’argent. Neuvièmement, les répartitions de compétences devront être précisées où il est nécessaire de déterminer qui a le pouvoir de demander l’engagement d’une opération de privatisation, de préparer la transaction, d’organiser la sélection de l’acquéreur, d’autoriser la conclusion de l’opération, de signer les accords pertinents et, enfin, de s’assurer de leur bonne exécution. Dixièmement, les privatisations, qu’elles soient totales ou partielles, menées, présentent l’avantage de renforcer la capitalisation boursière d’une place, d’augmenter considérablement le nombre des transactions et d’améliorer la liquidité du marché et, partant de là , la capacité d’attraction de l’épargne étrangère, entrant dans le cadre de l’adaptation aux nouvelles mutations mondiales et notamment de répondre aux exigences des accords signés par l’Algérie concernant les accords de libre-échange avec le monde arabe, avec l’Afrique et avec l’Europe et de l’éventuelle adhésion aux BRICS qui ont des incidences sur la gestion des entreprises publiques et privées qui doivent s’adapter à la concurrence internationale
En conclusion, au-delà de toutes nouvelles organisations des entreprises publiques ou de tout code d’investissement, l’Algérie a surtout besoin d’une planification stratégique, évitant le replâtrage et le juridisme qui n’est pas une fin en soi car c’est tout l’éco-social du pays qu’il faut adapter aux nouvelles exigences. Et dans ce cadre que l’on ne doit pas pas oublier la gestion des administrations centrales et locales et des services collectifs ignorant pour la majorité les règles élémentaires de la rationalisation des choix budgétaires, dont l’État met à chaque loi de finances des montants importants. Concernant l’ouverture du capital des entreprises publiques c’est un processus éminemment politique et chaque pays, en fonction de ses réalités et des contraintes, se doit de mettre en place les politiques économiques les plus adaptées avec un rôle stratégique de l’Etat régulateur, pour éviter les effets pervers du tout marché qui n’existe nulle part ailleurs. Ce qui est stratégique aujourd’hui ne peut pas l’être demain, devant être appréhendé, non en statique mais en dynamique en fonction des nouvelles mutations tant internes que mondiales. L’Algérie ne vit pas isolée étant dans un monde interdépendant avec de profonds changement géostratégiques s’orientant vers un monde multipolaire qui sera dominé par les nouvelles technologies (transition numérique), la transition énergétique afin de faire face aux impacts négatifs du réchauffement climatique et les marchés financiers dont les transactions internationales boursières ont dépassé (source FMI) plus de 100.000 milliards de dollars en 2023, proche du PIB mondial. Toutes ces transformations peuvent accroître les inégalités tant interplanétaires qu’au sein des Nations. D’où l’importance de trouver de nouveaux mécanismes pour éviter les fractures sociales mais devant être conscient que la justice sociale ne signifie pas égalitarisme source de démotivation, mais recouvre la nécessité d’une transformation entre 2024/2030, de l’Etat providence par la formulation d’un nouveau contrat social qui devra concilier les principes de l’efficacité économique et la cohésion sociale.
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